Segurança Institucional

Segurança Institucional

Palestra de André Soares no “1^o Congresso Brasileiro de Gestão do Ministério Público - Governança institucional”, patrocinado pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP).

• Conheça a Cartilha de Segurança Institucional (clique e leia)

Segurança Institucional é um tema ausente da agenda nacional e tradicionalmente não constitui prioridade das autoridades e dirigentes do poder público. Habitualmente, essa temática ganha evidência quando da ocorrência de contingências de grande proporção, cujos danos e prejuízos ao país expõem deficiências e revelam sérias vulnerabilidades institucionais, ensejando inclusive a devida responsabilização criminal dos envolvidos. Infelizmente, prevalece em nossa sociedade a subcultura em que os paliativos imperam em detrimento das soluções, potencializando o agravamento do risco à segurança. Nesse mister, a importância da segurança institucional transcende a ação de proteção e salvaguarda, pois afeta diretamente a eficiência de nossas instituições e, em última instância, a própria segurança nacional.

Exemplos lamentáveis não faltam para ilustrar essa realidade no Brasil, como o afundamento, em 2001, na bacia de Campos, da plataforma da Petrobras P-36, maior plataforma marítima de exploração de petróleo do mundo, implicando um prejuízo de US$ 354 milhões e a morte de 11 funcionários. O relatório da Agência Nacional do Petróleo (ANP) apontou uma série de irregularidades que teriam levado ao acidente, como problemas mecânicos, falta de treinamento, uso indevido de equipamentos, falta de sistema de controle, deficiências no projeto e erros no gerenciamento da P-36.     

(Plataforma da Petrobras P-36)

Outro trágico exemplo, ocorrido em 2003, foi a explosão que destruiu o foguete brasileiro VLS-1, no Centro de Lançamento de Alcântara/MA, que além dos ingentes prejuízos financeiros não divulgados e do sério comprometimento do estratégico projeto aeroespacial brasileiro, matou 21 técnicos civis. Os relatórios dos ministérios da Defesa, e da Ciência e Tecnologia apresentaram como causas uma série de erros de segurança e manutenção na base.

 

(Explosão do foguete brasileiro VLS-1, no Centro de Lançamento de Alcântara/MA)

(21 técnicos civis falecidos na explosão do foguete brasileiro VLS-1)

Vale dizer que, em ambos os casos, a despeito das inúmeras irregularidades, falhas de segurança e comprometimento à soberania nacional, estranhamente não foram apontados culpados.

Não nos esqueçamos do maior caso de corrupção da nossa república, que ganhou notoriedade em 2005 como o “escândalo do mensalão”. Lembremos que o ensejo de sua descoberta originou-se da corrupção interna dos Correios, desvelada em filmagem clandestina, na qual o chefe do Departamento de Contratação e Administração de Material daquela instituição recebia propina para fraudar processo licitatório daquele órgão.

 (Maurício Marinho, chefe do Departamento de Contratação e Administração de Material dos Correios, é filmado negociando propina com empresários, interessados em participar de licitação nos Correios. No vídeo, Marinho diz ter o respaldo do deputado federal Roberto Jefferson (PTB-RJ)).

Sobre esses e outros incontáveis trágicos exemplos nacionais, há um latente aspecto comum e determinante – a ineficiência da segurança institucional dos órgãos públicos, pois a ocorrência de fatos dessa gravidade demonstra a inequívoca falência dessas estruturas.

Na realidade, nossa conjuntura atual delineia um cenário pessimista porquanto a segurança institucional no país, além do diletantismo e despreparo profissional com a qual é exercida, é muitas vezes divorciada de sua destinação, seja para a consecução de interesses escusos de nossas autoridades, ou aquiescendo passivamente irregularidades internas. Foi o que assistimos em 2008 no festival de clandestinidades protagonizadas pela Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), na Operação “Satiagraha”, que levou o Presidente da República a afastar o seu Diretor-Geral e toda a cúpula da agência; na operação "Caixa de Pandora", em 2010, em que o governador do Distrito Federal (DF) era o principal articulador de um enorme esquema de corrupção, conhecido como “mensalão do DEM”, cuja gravidade levou o Procurador-Geral da República a solicitar intervenção federal no DF; e na operação “Mãos Limpas”, que prendeu o governador do Amapá e toda a cúpula do seu governo, envolvidos em desvios de recursos do estado.

A verdade é que sistemas de segurança, inteligência, ouvidorias, controladorias, corregedorias e todas as demais estruturas de segurança institucional (controle interno) só são eficientes e plenamente confiáveis se submetidos a rigoroso controle externo, sob a égide dos princípios constitucionais da publicidade e transparência; pois são estruturas especialmente vulneráveis à corrupção. Portanto, os responsáveis por essas atividades devem ser igualmente investigados pelo poder público, particularmente quando da ocorrência de contingências, sofrendo a devida responsabilização funcional; pois a ineficiência, em todas as suas formas de manifestação, constitui a maior ameaça à segurança institucional. Caso contrário, o país continuará a assistir à destruição do seu já combalido sistema imunológico, ante a inação e passividade da sociedade brasileira.

A genealogia dessa problemática demonstra a inépcia generalizada das autoridades públicas nacionais sobre a temática da segurança institucional, cujo exercício é caracterizado pelo empirismo e práticas viciosas. Muitas são as dificuldades e equívocos existentes a serem vencidos nessa seara, visando à implementação de uma segurança institucional eficiente. Nesse sentido, inicialmente há que se rever os fundamentos sobre os quais são edificadas essas estruturas, a começar pela melhor compreensão do que é segurança institucional.

Na realidade, a segurança que é majoritariamente praticada em nossas instituições é extremamente limitada, restringindo-se quase que exclusivamente a procedimentos de implantação de barreiras, controles de acesso, vigilância patrimonial e esforços envidados junto ao público interno no sentido de se criar e aprimorar uma mentalidade preventiva de segurança. Em que pese serem estas medidas relevantes e pertinentes ao caso em testilha, segurança institucional é uma temática muito mais abrangente e totalizante. Contudo, essa compreensão só é alcançada quando se responde à pergunta fundamental: "O que é segurança institucional?" Evidentemente, que essa questão suscitará inúmeras respostas que, diferentes entre si, demonstrarão o entendimento controverso dessa atividade, explicando o porquê da diversidade de suas práticas institucionais, desvelando um de seus problemas cruciais - a falta de uma doutrina oficial sobre segurança institucional, no país.

Destarte, se o principal propósito é a implementação de uma segurança eficiente, voltada para a proteção e salvaguarda do poder público nacional, devemos então saber o que o estado brasileiro entende por segurança. Esse contexto nos remete inevitavelmente à concepção e significado de "segurança nacionaL", cuja doutrina foi lançada ao olvido com o término do regime militar no Brasil, pela grande rejeição social à denominada Lei de Segurança Nacional, que vigorou nesse período.

Nesse mister, nosso diploma legal em vigor que trata dessa temática é o Decreto nº 5.484, de 30 de junho de 2005, que aprova a Política de Defesa Nacional. Nele, o estado brasileiro conceitua Segurança como sendo “a condição que permite ao País a preservação da soberania e da integridade territorial, a realização dos seus interesses nacionais, livre de pressões e ameaças de qualquer natureza, e a garantia aos cidadãos do exercício dos direitos e deveres constitucionais”. Por importante, vale destacar dois fundamentos ressaltados nesse diploma legal, quanto à concepção de segurança pelo estado, que são a “preservação da soberania e da integridade territorial; referente a pressões e ameaças de qualquer natureza”.

Isto significa que a segurança nacional implica a preservação de sua soberania, ante a qualquer tipo de ameaças. Desta forma, por analogia do referido decreto, podemos deduzir que segurança institucional é “a condição que permite à instituição pública a preservação de sua autonomia e o cumprimento de sua missão constitucional, livre de pressões e ameaças de qualquer natureza”. Portanto, a segurança institucional visa à completa proteção e salvaguarda do poder público, em toda a sua dimensão e espectro de atuação, contra qualquer tipo de ameaças.

Para cumprir plenamente sua destinação e atividade-fim a segurança institucional deve estruturar-se fundamentalmente em quatro áreas de atuação, a saber: governança corporativa, medidas ativas, medidas preventivas e medidas reativas.

A governança corporativa comanda a gestão organizacional, constituindo o seu centro decisor e irradiador da segurança institucional. É sua atribuição e competência a elaboração do Planejamento Estratégico, no qual a segurança institucional deve estar inserida, com sua respectiva concepção doutrinária própria. Nesse mister, vale ressaltar os equívocos doutrinários generalizados verificados no emprego das atividades de segurança institucional, da denominada atividade de inteligência, e da contra-inteligência. Conquanto sejam atividades afins quanto à salvaguarda institucional, há diferenças significativas quanto aos seus empregos, que devem estar claramente explícitos e delimitados no referido Planejamento Estratégico institucional.

A partir dele, a governança corporativa deve realizar o planejamento da segurança institucional propriamente dito, atentando para a importância da obtenção do equilíbrio entre segurança e o funcionamento eficaz da organização; evitar medidas de segurança excessivas; e o estabelecimento dos devidos controles institucionais, empregando para isso a gestão da informação e do conhecimento, bem como a tecnologia da informação. Para obtenção da plenitude da salvaguarda institucional, as ações de segurança devem alcançar as diversas atividades estruturais organizacionais, desdobrando-se nos seguintes segmentos:

• Segurança da informação, referente à Política Nacional de Segurança da Informação; regida pelo Decreto no 3.505, de 13 de junho de 2000, que “Institui a Política de Segurança da Informação nos órgãos e entidades da Administração Pública Federal”;
• Segurança das Operações, relacionada à sua atividade-fim;
• Segurança Logística, relacionada à sua atividade-meio;
• Segurança Econômica, relacionada à sua previsão e execução orçamentária; e
• Segurança Administrativa, relacionada ao seu funcionamento eficaz.

Por fim, a governança corporativa é responsável pelas ações de fiscalização e auditoria das atividades de segurança institucional, primando pela sua eficiência e evitando sua perigosa degenerescência. Para esse mister, devem ser aplicados os preceitos constitucionais da publicidade e transparência, bem como implementado o controle externo das atividades de segurança, inteligência, ouvidorias, controladorias, corregedorias e todas as demais estruturas de segurança institucional.

A governança corporativa deve, ainda, estruturar o sistema de informações da organização, no qual o sistema de segurança institucional será parte integrante, visando ao assessoramento do processo decisório.

As medidas preventivas são de natureza passiva e podem ser classificadas em: ações de comando, direção e chefia; e segurança orgânica. As ações de comando, direção e chefia se referem à forma de exercício da condução institucional, por aqueles investidos dessa responsabilidade funcional, os quais devem ser selecionados não apenas por critérios técnicos e profissionais, mas também e principalmente por atributos morais e de liderança. Nesse contexto, as ações de comando, direção e chefia, constituem especiais medidas preventivas de segurança institucional, quando regidas rigorosamente pelos princípios do exemplo, da ética e da justiça; porquanto repercutem favoravelmente junto ao público interno, fortalecendo o seu sentimento psicossocial e o espírito de corpo institucional, proporcionando especial imunidade a todo tipo de ameaças à segurança.

A segurança orgânica é afeta exclusivamente à proteção da Informação organizacional produzida e sob sua custódia. É desenvolvida com medidas nas áreas de Segurança do Pessoal; Segurança da Documentação e material; Segurança das áreas e instalações, comumente chamada de Segurança Patrimonial; Segurança das Comunicações; e Segurança da Informática, ou meios informatizados. A segurança orgânica é parte integrante da Segurança da Informação, anteriormente referida como balizadora da Política Nacional de Informação, sendo esta muito mais abrangente. Vale registrar que a segurança orgânica constitui muitas vezes a única expressão de segurança existente em órgãos públicos que, desconhecendo sua aplicação restrita, erroneamente acreditam ser ela capaz de proporcionar a devida segurança institucional.

As medidas reativas referem-se à ação imediata quando da ocorrência de eventuais contingências institucionais e são implementadas por meio da execução de planos de contingência, sindicâncias, inquéritos e demais medidas de apuração internas que se fizerem necessárias. Em relação aos planos de contingência, estes são planejamentos produzidos em função do levantamento dos riscos e vulnerabilidades institucionais e da avaliação do comprometimento que suas eventuais ocorrências possam impactar à organização. Dessa forma são estabelecidos níveis de prioridade e elaboradas as respectivas ações a realizar em caso de suas ocorrências, bem como os procedimentos necessários para a manutenção do funcionamento institucional em condições mínimas de eficiência. Todavia, a realidade geral em nossas instituições é de pendência quanto à conclusão desses planejamentos, os quais muitas vezes sequer são iniciados. Contudo, o desafio subseqüente à elaboração dos planos de contingência é ainda maior, pois demanda as suas permanentes atualizações e, principalmente, a condução dos respectivos treinamentos com todo o público interno; sem os quais tais planejamentos, por melhores que supostamente possam parecer, se não tiverem sido verificados operacionalmente, não terão qualquer efetividade quando de seu acionamento numa eventual situação real.

As medidas ativas são de natureza ofensiva, no sentido de se antecipar às eventuais ameaças e agentes adversos à instituição. Todavia, sua viabilidade demanda possuir a devida capacidade de investigação, que muitas instituições abdicam exercer. Desta forma, mesmo com uma satisfatória segurança estruturada em bases preventivas, sem as referidas medidas de natureza ofensiva, tais organizações ficam permanentemente à mercê da ação de forças antagônicas desconhecidas. Portanto, a implementação de medidas ativas de segurança complementam todo o ciclo de segurança institucional, exercendo também importante papel como elemento dissuasório, inibidor de ameaças. As referidas medidas ativas podem ser realizadas em várias vertentes, destacando-se, dentre elas: a investigação e as operações de inteligência; a constituição de força de emprego; e o emprego da comunicação, por meio da propaganda e contrapropaganda.

Entenda-se por capacidade de investigação a possibilidade de emprego operacional de meios e recursos técnicos científicos para análise de provas, materiais e evidências, no sentido de perscrutar a verdade dos fatos, em bases objetivas e com alta credibilidade, reconhecidamente comprovada. Conquanto tal aparato seja próprio das estruturas policiais, vale considerar, em função das peculiaridades institucionais, a viabilidade de possuí-los, ou de solicitá-los a esses órgãos de investigação, em função de suas necessidades de segurança institucional. Vale dizer que a incapacidade institucional de realizar investigações dessa natureza representa evidente vulnerabilidade orgânica que, se identificada por agentes adversos, potencializa o risco de ameaças institucionais.

As operações de inteligência estão afetas à denominada atividade de inteligência, cuja doutrina de emprego deve constar do referido Planejamento Estratégico, integrada ao planejamento de segurança institucional, conforme anteriormente descrito. Contudo, destaca-se que esta é uma seara controversa e polêmica no país, cuja inépcia generalizada de nossas autoridades e dirigentes tem causado prejuízos ao melhor emprego das atividades de segurança e inteligência, pelo diletantismo com que ambas são exercidas. Nesse mister, em apertada síntese, ressalta-se que "operações de inteligência" nada mais são que uma forma diferenciada de investigação, caracterizada pelo emprego do sigilo operacional, o qual constitui sua atividade-fim. Todavia, seu emprego envolve elevado potencial de risco, exigindo adequada estrutura em recursos de material e pessoal, cujo capital humano devidamente qualificado nessa atividade técnica-especializada é extremamente raro no país. Portanto, o emprego das operações de inteligência só deve ser realizado em condições plenamente satisfatórias, sem o que constitui inclusive risco à segurança institucional. Todavia, constituem instrumento valioso, indispensável e insubstituível, tanto no assessoramento do processo decisório quanto na ação contra forças adversas.

A constituição de força de emprego representa o contingente em pessoal especializado para atuação na fiscalização interna, segurança ostensiva, exercendo papel de polícia no âmbito institucional. Essa atividade pode ser realizada com pessoal orgânico da instituição, ou de empresa idônea contratada para serviço terceirizado, destacando-se por importante a necessidade de rigoroso controle de contra-inteligência sobre seus integrantes.

“Nós ganhamos a guerra da revolução e perdemos a guerra da comunicação” é o ‘mea culpa’ veladamente assumido pelas mais nobres autoridades da Inteligência do Brasil, que comprova não apenas a importância da comunicação, mas principalmente o seu grande poder. Nesse sentido, o seu emprego é de grande valia para a segurança institucional, particularmente no contexto da propaganda e contrapropaganda que, atuando na expressão psicossocial, visam à obtenção de comportamentos predeterminados pelos diversos públicos de interesse. Por meio do emprego especializado da comunicação poder-se-á constituir um “exército invisível” e numeroso de colaboradores, no país e no exterior, indo ao encontro dos propósitos institucionais e conseqüentemente proporcionando a desejada segurança.

Por fim, lembremos que o principal e mais importante fator, não apenas para a consecução da segurança da organização, mas em todo o seu contexto institucional, são os seus recursos humanos. Assim, a segurança institucional deve atentar para a segurança do pessoal, desde o processo seletivo, passando pelo desempenho da função, até a fase do desligamento de seus integrantes; emprestando especial atenção ao recrutamento de capital humano das áreas institucionais consideradas críticas, que são aquelas onde são desenvolvidas atividades vitais e sensíveis para a instituição. Dentre elas, estão indubitavelmente os setores de segurança e inteligência; que, por serem atividades técnicas e especializadas, exigem pessoal altamente qualificado, submetido a permanente treinamento e reavaliação profissional. Nesse mister, por importante, vale ressaltar a necessidade da adoção de medidas especiais de segurança, voltadas notadamente para o recrutamento do capital humano dos seus cargos de direção e chefia, que devem ser ocupados por pessoal devidamente qualificado e estritamente orgânico da referida instituição. Tal assertiva é importante doutrina consolidada nas melhores práticas de segurança institucional, com inúmeros exemplos de graves contingências ocorridas no Brasil, decorrentes do seu descumprimento. Portanto, contrariar esse preceito fundamental de segurança institucional é já comprometê-la.

O anunciado futuro promissor do Brasil de ascensão ao seleto grupo das principais potências mundiais requer a devida contrapartida quanto à garantia da segurança nacional, a qual é estruturada a partir da salvaguarda do poder público, representado por nossas instituições. Protegê-las é muito mais que superar ameaças; é consolidar a sua própria eficiência e fortalecer a segurança do estado e da sociedade brasileira. 

Nesse contexto, a realização do “1^o Congresso Brasileiro de Gestão do Ministério Público - Governança institucional”, patrocinado pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), representa ingente contribuição ao Brasil no fortalecimento do debate democrático sobre esse e outros temas institucionais de grande relevância nacional.